“민자고속도 재정지원은 헌법 위반”
지역내일
2006-03-28
“민자고속도 재정지원은 헌법 위반”
국회 ‘계속비’ 의결 없이 매년 예산안 제출·지원
“국민이 낸 세금으로 국민 환경권 박탈하는 구조”
현재와 같은 민자고속도로 국가재정지원은 헌법에 명시된 ‘계속비’나 ‘국가채무부담계약’ 등의 규정을 위반한 것이라는 주장이 제기됐다.
최근 진행된 제9회 우이령포럼에서 정희창 변호사는 “민자고속도로에 대해 국가는 수년에 걸쳐 공사비를 보조하거나 완공 후 수년 이상 운영수입보장금을 지급하는 등의 실시협약을 하고 있다”며 “이는 헌법 제55조 ‘계속비’ 규정이나 제58조 ‘국가채무부담계약’ 등의 규정을 위반하고 있는 것”이라고 주장했다.
헌법 제55조는 ‘한 회계연도를 넘어 계속하여 지출할 필요가 있을 때에는 정부는 연한을 정하여 계속비로서 국회의 의결을 얻어야 한다’고 규정한다.
제58조는 ‘국채를 모집하거나 예산외에 국가의 부담이 될 계약을 체결하려 할 때에는 정부는 미리 국회의 의결을 얻어야 한다’고 명시하고 있다.
◆국회 관행적 예산안 승인도 문제 =
정희창 변호사는 “현재 민자고속도로사업의 경우 매년 따로 따로 예산안을 제출, 국회의 의결을 받아 집행하는 방법으로 재정지원을 하고 있다”며 “행정청이 헌법 제55조에 의한 계속비 의결을 받지도 않은 사안에 대해 매년 예산안을 제출하는 것은 명백한 헌법 규정 위반”이라고 지적했다.
정 변호사는 “이같은 관행은 일단 민간사업자의 일부 자금으로 공사부터 시작하고 보면 국회에서 예산을 지원하지 않고 어떻게 배기겠는가 하는 계산에서 나온 것”이라며 “국회가 이렇게 매년 제출하는 예산안을 의결하는 것은 헌법에 따라 국민이 국회에 준 권한을 국회 스스로 포기하는 것”이라고 목소리를 높였다.
그 결과 아름다운 산천은 파헤쳐지고 국민들이 낸 세금이 국민과 미래세대의 환경권을 박탈하는 경지에 이르게 된다는 것이다.
◆공무원이 민간사업자 직원과 함께 =
더욱이 일부 민간투자사업들은 ‘민간투자사업심의위원회’ 의결 등 적법한 진행 절차조차 지키지 않은 것으로 나타났다.
서울-춘천고속도로 실시협약안(건설교통부 민자도로사업팀), 울산신항 실시협약안(해양수산부 민자계획과), 영남권 내륙화물기지 시설사업 기본계획 변경안(건설교통부 물류기획과), 용인경전철 실시협약안(용인시청 경전철과) 등은 아예 ‘민간투자사업심의위원회’를 개최하지도 않았다.
위 사업들의 경우 사업 인·허가를 담당하는 공무원이 민간사업자측 직원과 함께 심의위원들을 찾아다니면서 심의안건을 배포·설명했다.
이후 심의위원들은 심의안건을 개별적으로 검토해서 공문이나 팩스, 또는 설명하러 간 사업담당자에 전달하는 방식으로 심의의결서를 기획예산처에 제출했다.
국가재정 수천억원에서 수조원을 특정사업에 쓰느냐 마느냐 하는 극히 중요한 문제를 심의해야 할 위원회 의결 절차가 이렇게 형식적으로 진행된 것이다.
◆“심의위 회의 서면 대체는 위법” =
정부는 2005년 3월8일 위 시행령을 일부 개정, 심의위원회 회의를 서면으로 의결할 수 있도록 했다. 그러나 이는 ‘심의’를 하도록 한 상위 법률의 규정에 어긋나게 심의 없이 ‘의결’만 하게 하는 것으로, 위법한 명령(시행령)이라는 지적이 제기되고 있다.
정 변호사는 “구청에서 받는 건축허가도 법령이 정한 여러 요건을 충족하지 않으면 허가가 나지 않는다”며 “엄청난 규모의 국가재정지원과 강제력을 동원한 국가권력이 행사되고, 막대한 자연환경의 파괴가 일어나는 민자고속도로사업이 이런 기본적이고도 중요한 절차를 거치지 않은 채 진행된다는 것은 민주주의를 근본적으로 부정하는 것”이라고 주장했다.
민자고속도로 왜 ‘특혜’ 백화점인가
민간자본 리스크 전혀 없어 … 하청 통해 공사비에서도 이익 챙겨
“우리나라의 민자사업은 선진국뿐만 아니라 개발도상국 기준으로 보더라도 진정한 민자사업이라고 볼 수 없다.”
경실련 신영철 정책위원의 말이다.
현재 운영단계에 있는 민자고속도로의 경우 정부(세금) 재정지원 규모가 30%를 상회하고 있어 민간자본만으로 사업이 시행되는 것이 아님을 분명히 알 수 있다.
민간자본은 그 성격상 사업을 진행하기 전에 불확정한 미래를 보다 정확하게 예측하기 위해 철저한 사업타당성검증을 반드시 거치고, 시공단계에서는 창의적이고 효율적인 집행에 최선을 다한다.
그러나 현행 민자사업은 재정지원과는 별개로 완공 이후 ‘최소 운영수입 보장’이라는 이름으로 통행량 차이에 대한 비용을 세금으로 메워주고 있다.
실제 민간자본의 위험은 전혀 없다. 대신 국민과 제조업에게 민자사업의 위험(risk)이 전가되고 있을 뿐이다. 정부는 2006년 1월18일 운영수입 보장제도를 변경했지만 근본적인 문제는 여전히 남아 있다.
민자고속도로사업은 민간자본의 효율성과 창의성이 전제되므로 재정사업보다 훨씬 좋은 품질로 저렴하고 빨리 완성되어야 한다. 그러나 품질과 공사기간은 재정사업과 별 차이가 없는 반면, 공사단가는 재정사업의 가격경쟁방식보다 월등히 높다.
◆고속도로 건설사업에 집중되는 이유는 =
민자사업 중 가장 많은 시설물은 단연 고속도로다. 2004년 8월 기준 37개 민자사업 중 민자도로(교량 포함) 건설사업이 14개로서 가장 많다. 사업규모도 대부분 1～2조원을 초과하는 초대형 사업이다.
최근 들어 수많은 건설업체들이 민자사업을 제안하고 있는데, 거의 대부분이 고속도로 건설사업에 집중되고 있다.
신영철 정책위원은 여기에 대해 “주요 공종이 토공사, 구조물(교량)공사 및 포장공사로 시공경험이나 노하우가 없더라도 손쉽게 공사를 기획할 수 있기 때문”이라고 분석한다.
민간제안자인 건설업체들은 직접시공을 담당하지 않고 거의 대부분 하청을 주고 있기 때문에, 하청업체들간의 경쟁이 상대적으로 용이한 도로사업을 택하게 된다는 것이다.
신 위원은 “다른 하나는, 손쉽게 공사비를 부풀릴 수 있기 때문”이라며 “현행 표준품셈을 이용한 원가산정방식에 따르면 토공사의 부풀림이 가장 심한데, 그 비중이 가장 높은 도로건설공사에 민간제안이 집중되는 것은 당연한 일”이라고 말했다.
터널공사 또한 토공사와 유사한 발파(깎기)-버럭처리(덤프운반) 공종이 주를 이루고 있어 공사비 부풀림 정도가 매우 높다.
◆하청업체 계약금액과의 차액은 어디로 =
민자고속도로 건설사업은 대형 국책사업이므로 주무관청의 감독을 받아야 하며 책임감리 대상공사이기도 하다.
그러나 실제 민자사업 협약내용대로 공사비가 집행되는지에 대해서는 그 어떤 관리·감독행위도 이루어지지 않고 있는데, 이는 실로 심각한 문제다.
때문에 사업시행자는 공사에 직접 사용키로 실시협약을 체결한 직접공사비(총공사비의 약 80%) 중 상당한 금액을 직접 공사비로 사용하지 않으며, 실제 시공을 담당하는 하청업체 계약금액과의 차이를 높여서 그 만큼을 불로소득으로 확보한다.
신영철 정책위원은 “지난 1월 말 개통된 ‘대구～부산간 민자고속도로’의 경우, 사업시행자는 직접 공사에 사용하겠다고 약속하였던 직접공사비 중 4250억원을 사용하지 않았다”며 “시행자가 아무런 노력 없이 불로소득을 취한 규모는 정부로부터 보장받은 이윤보다 3배나 많다”고 주장했다.
외국의 건설 혁신에서 배운다
93년 11월 미 클린턴 정부는 건설혁신 7대 목표인 NCG를 수립했다.
미국의 NCG(National Construction Goals)는 △건설공사 기간 50% 단축 △시설물의 운영, 유지관리, 에너지 비용의 50% 절감 △시설물 사용자의 생산성 및 쾌적도 30% 향상 △시설물 사용자의 질병 및 상해 50% 감축 △폐기물 및 공해 50% 감축 △시설물의 내구성 및 유연성 50% 향상 △건설인력의 질병 및 상해 50% 감축 등이었다.
단순히 적정공사비에 대한 논의 단계를 벗어나 미래지향적인 비전을 목표로 세운 것이다. 이를 위해 94년 당시 7조원의 예산을 편성했고 이후 건설업의 경쟁력과 환경성을 동시에 높이는 데 성공했다.
영국은 98년 ‘Rethinking Construction : 건설을 다시 생각한다’는 Egan 보고서를 통해 △건설사업비 10% 절감 △공기 10% 단축 △예측도 20% 향상 △하자 20% 감소 △안전사고 20% 감소 △생산성 10% 향상 △매출 및 이윤 10% 향상 등의 7대 목표를 제시했다.
일본도 95년 건설성 조사 결과 미국에 비해 건설비용이 1.13～1.45배 높다는 충격적인 결과를 접하고서, 98년 4월 ‘공공공사 비용절감 행동지침’을 마련, 지속적인 노력을 하고 있다.
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국회 ‘계속비’ 의결 없이 매년 예산안 제출·지원
“국민이 낸 세금으로 국민 환경권 박탈하는 구조”
현재와 같은 민자고속도로 국가재정지원은 헌법에 명시된 ‘계속비’나 ‘국가채무부담계약’ 등의 규정을 위반한 것이라는 주장이 제기됐다.
최근 진행된 제9회 우이령포럼에서 정희창 변호사는 “민자고속도로에 대해 국가는 수년에 걸쳐 공사비를 보조하거나 완공 후 수년 이상 운영수입보장금을 지급하는 등의 실시협약을 하고 있다”며 “이는 헌법 제55조 ‘계속비’ 규정이나 제58조 ‘국가채무부담계약’ 등의 규정을 위반하고 있는 것”이라고 주장했다.
헌법 제55조는 ‘한 회계연도를 넘어 계속하여 지출할 필요가 있을 때에는 정부는 연한을 정하여 계속비로서 국회의 의결을 얻어야 한다’고 규정한다.
제58조는 ‘국채를 모집하거나 예산외에 국가의 부담이 될 계약을 체결하려 할 때에는 정부는 미리 국회의 의결을 얻어야 한다’고 명시하고 있다.
◆국회 관행적 예산안 승인도 문제 =
정희창 변호사는 “현재 민자고속도로사업의 경우 매년 따로 따로 예산안을 제출, 국회의 의결을 받아 집행하는 방법으로 재정지원을 하고 있다”며 “행정청이 헌법 제55조에 의한 계속비 의결을 받지도 않은 사안에 대해 매년 예산안을 제출하는 것은 명백한 헌법 규정 위반”이라고 지적했다.
정 변호사는 “이같은 관행은 일단 민간사업자의 일부 자금으로 공사부터 시작하고 보면 국회에서 예산을 지원하지 않고 어떻게 배기겠는가 하는 계산에서 나온 것”이라며 “국회가 이렇게 매년 제출하는 예산안을 의결하는 것은 헌법에 따라 국민이 국회에 준 권한을 국회 스스로 포기하는 것”이라고 목소리를 높였다.
그 결과 아름다운 산천은 파헤쳐지고 국민들이 낸 세금이 국민과 미래세대의 환경권을 박탈하는 경지에 이르게 된다는 것이다.
◆공무원이 민간사업자 직원과 함께 =
더욱이 일부 민간투자사업들은 ‘민간투자사업심의위원회’ 의결 등 적법한 진행 절차조차 지키지 않은 것으로 나타났다.
서울-춘천고속도로 실시협약안(건설교통부 민자도로사업팀), 울산신항 실시협약안(해양수산부 민자계획과), 영남권 내륙화물기지 시설사업 기본계획 변경안(건설교통부 물류기획과), 용인경전철 실시협약안(용인시청 경전철과) 등은 아예 ‘민간투자사업심의위원회’를 개최하지도 않았다.
위 사업들의 경우 사업 인·허가를 담당하는 공무원이 민간사업자측 직원과 함께 심의위원들을 찾아다니면서 심의안건을 배포·설명했다.
이후 심의위원들은 심의안건을 개별적으로 검토해서 공문이나 팩스, 또는 설명하러 간 사업담당자에 전달하는 방식으로 심의의결서를 기획예산처에 제출했다.
국가재정 수천억원에서 수조원을 특정사업에 쓰느냐 마느냐 하는 극히 중요한 문제를 심의해야 할 위원회 의결 절차가 이렇게 형식적으로 진행된 것이다.
◆“심의위 회의 서면 대체는 위법” =
정부는 2005년 3월8일 위 시행령을 일부 개정, 심의위원회 회의를 서면으로 의결할 수 있도록 했다. 그러나 이는 ‘심의’를 하도록 한 상위 법률의 규정에 어긋나게 심의 없이 ‘의결’만 하게 하는 것으로, 위법한 명령(시행령)이라는 지적이 제기되고 있다.
정 변호사는 “구청에서 받는 건축허가도 법령이 정한 여러 요건을 충족하지 않으면 허가가 나지 않는다”며 “엄청난 규모의 국가재정지원과 강제력을 동원한 국가권력이 행사되고, 막대한 자연환경의 파괴가 일어나는 민자고속도로사업이 이런 기본적이고도 중요한 절차를 거치지 않은 채 진행된다는 것은 민주주의를 근본적으로 부정하는 것”이라고 주장했다.
민자고속도로 왜 ‘특혜’ 백화점인가
민간자본 리스크 전혀 없어 … 하청 통해 공사비에서도 이익 챙겨
“우리나라의 민자사업은 선진국뿐만 아니라 개발도상국 기준으로 보더라도 진정한 민자사업이라고 볼 수 없다.”
경실련 신영철 정책위원의 말이다.
현재 운영단계에 있는 민자고속도로의 경우 정부(세금) 재정지원 규모가 30%를 상회하고 있어 민간자본만으로 사업이 시행되는 것이 아님을 분명히 알 수 있다.
민간자본은 그 성격상 사업을 진행하기 전에 불확정한 미래를 보다 정확하게 예측하기 위해 철저한 사업타당성검증을 반드시 거치고, 시공단계에서는 창의적이고 효율적인 집행에 최선을 다한다.
그러나 현행 민자사업은 재정지원과는 별개로 완공 이후 ‘최소 운영수입 보장’이라는 이름으로 통행량 차이에 대한 비용을 세금으로 메워주고 있다.
실제 민간자본의 위험은 전혀 없다. 대신 국민과 제조업에게 민자사업의 위험(risk)이 전가되고 있을 뿐이다. 정부는 2006년 1월18일 운영수입 보장제도를 변경했지만 근본적인 문제는 여전히 남아 있다.
민자고속도로사업은 민간자본의 효율성과 창의성이 전제되므로 재정사업보다 훨씬 좋은 품질로 저렴하고 빨리 완성되어야 한다. 그러나 품질과 공사기간은 재정사업과 별 차이가 없는 반면, 공사단가는 재정사업의 가격경쟁방식보다 월등히 높다.
◆고속도로 건설사업에 집중되는 이유는 =
민자사업 중 가장 많은 시설물은 단연 고속도로다. 2004년 8월 기준 37개 민자사업 중 민자도로(교량 포함) 건설사업이 14개로서 가장 많다. 사업규모도 대부분 1～2조원을 초과하는 초대형 사업이다.
최근 들어 수많은 건설업체들이 민자사업을 제안하고 있는데, 거의 대부분이 고속도로 건설사업에 집중되고 있다.
신영철 정책위원은 여기에 대해 “주요 공종이 토공사, 구조물(교량)공사 및 포장공사로 시공경험이나 노하우가 없더라도 손쉽게 공사를 기획할 수 있기 때문”이라고 분석한다.
민간제안자인 건설업체들은 직접시공을 담당하지 않고 거의 대부분 하청을 주고 있기 때문에, 하청업체들간의 경쟁이 상대적으로 용이한 도로사업을 택하게 된다는 것이다.
신 위원은 “다른 하나는, 손쉽게 공사비를 부풀릴 수 있기 때문”이라며 “현행 표준품셈을 이용한 원가산정방식에 따르면 토공사의 부풀림이 가장 심한데, 그 비중이 가장 높은 도로건설공사에 민간제안이 집중되는 것은 당연한 일”이라고 말했다.
터널공사 또한 토공사와 유사한 발파(깎기)-버럭처리(덤프운반) 공종이 주를 이루고 있어 공사비 부풀림 정도가 매우 높다.
◆하청업체 계약금액과의 차액은 어디로 =
민자고속도로 건설사업은 대형 국책사업이므로 주무관청의 감독을 받아야 하며 책임감리 대상공사이기도 하다.
그러나 실제 민자사업 협약내용대로 공사비가 집행되는지에 대해서는 그 어떤 관리·감독행위도 이루어지지 않고 있는데, 이는 실로 심각한 문제다.
때문에 사업시행자는 공사에 직접 사용키로 실시협약을 체결한 직접공사비(총공사비의 약 80%) 중 상당한 금액을 직접 공사비로 사용하지 않으며, 실제 시공을 담당하는 하청업체 계약금액과의 차이를 높여서 그 만큼을 불로소득으로 확보한다.
신영철 정책위원은 “지난 1월 말 개통된 ‘대구～부산간 민자고속도로’의 경우, 사업시행자는 직접 공사에 사용하겠다고 약속하였던 직접공사비 중 4250억원을 사용하지 않았다”며 “시행자가 아무런 노력 없이 불로소득을 취한 규모는 정부로부터 보장받은 이윤보다 3배나 많다”고 주장했다.
외국의 건설 혁신에서 배운다
93년 11월 미 클린턴 정부는 건설혁신 7대 목표인 NCG를 수립했다.
미국의 NCG(National Construction Goals)는 △건설공사 기간 50% 단축 △시설물의 운영, 유지관리, 에너지 비용의 50% 절감 △시설물 사용자의 생산성 및 쾌적도 30% 향상 △시설물 사용자의 질병 및 상해 50% 감축 △폐기물 및 공해 50% 감축 △시설물의 내구성 및 유연성 50% 향상 △건설인력의 질병 및 상해 50% 감축 등이었다.
단순히 적정공사비에 대한 논의 단계를 벗어나 미래지향적인 비전을 목표로 세운 것이다. 이를 위해 94년 당시 7조원의 예산을 편성했고 이후 건설업의 경쟁력과 환경성을 동시에 높이는 데 성공했다.
영국은 98년 ‘Rethinking Construction : 건설을 다시 생각한다’는 Egan 보고서를 통해 △건설사업비 10% 절감 △공기 10% 단축 △예측도 20% 향상 △하자 20% 감소 △안전사고 20% 감소 △생산성 10% 향상 △매출 및 이윤 10% 향상 등의 7대 목표를 제시했다.
일본도 95년 건설성 조사 결과 미국에 비해 건설비용이 1.13～1.45배 높다는 충격적인 결과를 접하고서, 98년 4월 ‘공공공사 비용절감 행동지침’을 마련, 지속적인 노력을 하고 있다.
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